摘 要：长三角义务教育优质均衡发展对教育治理能力提出了新要求，对各主体协同治理提出了新挑战。基于协同治理理论的分析框架，从协同治理的主体、目标、方式、过程四个维度可以分析出长三角义务教育优质均衡发展程度。在主体维度，应加强政府主导与参与各方的积极性；在目标维度，应警惕内涵式评价指标体系异化为外延式发展评价；在方式维度，应认识到民主与科学的价值及其限度；在过程维度，应协调好外部规制与自组织性关系。推动长三角义务教育优质均衡发展协同治理需要在提高协同主体的协同能力，破解协同的合力困境，克服协同中的信任危机，实现协同各方的利益平衡等方面进一步努力。
关键词：协同治理;长三角;义务教育优质均衡发展;协同能力;合力困境;
优质均衡发展已成为当前我国义务教育高质量发展的阶段性表征，长三角作为我国区域协同发展的重要战略区，其先行性、示范性的作用进一步凸显。义务教育作为基本公共服务体系的重要内容受到各级政府的高度重视，长三角义务教育优质均衡发展不仅具有义务教育高质量发展的自身逻辑与价值，更具有区域义务教育高质量一体化、协同联动发展的制度逻辑与价值。在协同治理视域下分析长三角义务教育优质均衡发展，可以为区域义务教育协同治理实践提供有益借鉴。
一、问题的提出与意义
自2018年长三角一体化发展上升为国家战略以来，长三角区域的教育发展正不断成为学者关注的话题，特别是在长三角地区高等教育一体化、职业教育一体化方面产出了较为丰富的研究成果。目前，关于长三角义务教育一体化发展，特别是长三角义务教育优质均衡发展方面的研究成果鲜见，有必要开展这方面的相关研究。
（一）长三角义务教育优质均衡发展对教育治理提出新要求
与基本均衡发展不同，义务教育优质均衡发展旨在追求教育的高质量发展，发展着眼点强调从“物”到“人”、从“统一”到“特色”、从“外延”到“内涵”的转变，发展目标更多考虑个体教育需求和社会人才需求，发展过程也更受教育发展起点和环境的牵制，表现出愿景“和”而发展“异”的时代性特征。“和而不同”是义务教育优质均衡发展的新时代要义。[1]长三角义务教育优质均衡发展因其跨行政区划性、先行性、示范性，必须要加强协同治理。“协同治理”应该是公共治理和社会管理创新的方向。[2]协同治理一般是在某一个行政区域内，围绕公共事务或公共管理目标，政府、市场、社会组织、个人等利益相关者共同参与、协同行动的过程。对于长三角义务教育优质均衡发展来说，除了一般意义上的协同治理以外，其特殊性还在于长三角地区跨四个省级政府区划，在同一个省级政府区划内又有数十个不同的地市级行政区划、上百个县级行政区划。因此，长三角各层级、各类别主体的力量要想聚焦到义务教育优质均衡发展上来，必须突破义务教育“以县为主”的治理体系，推动教育治理改革创新，加强区域教育协同治理。当前国家、地方、学校、社会四大治理主体在义务教育治理过程中，一定程度上仍然固守基本均衡发展阶段的治理逻辑，唯指标、唯效率、唯标准和单一化的治理举措，致使义务教育优质均衡发展陷入“去和取同”的发展困境，需要重构“和而不同”的治理逻辑，促进义务教育优质均衡发展。[1]长三角义务教育优质均衡发展的教育治理逻辑需要一种“和而不同”的治理理念和模式，需要协同各方主体为了公共目标、共同愿景的“和”，各自发挥优势与能动性的“不同”，形成大于任一个体的合力，实现权力协同、责任共担、利益分享。
（二）长三角义务教育优质均衡发展对协同治理提出新挑战
从国际经验看，教育中的政府单一管理与市场化改革带来的问题，亦即教育管理中政府和市场“双重失灵”，是促使教育治理勃兴的现实原因。[4]从国内实践看，发挥区域增长极、城市群等集聚、先行、示范、带动、辐射效应，已成为重要的发展战略。长三角义务教育优质均衡发展在这样的大背景下，既迎来了区域协同发展的战略机遇期，又面临协同治理的新挑战。首先，长三角义务教育优质均衡发展治理协同主要是政府主导下的协同，是实现国家战略的重要落实，如何把政府主导的战略意图变成社会、学校、教师、学生等主体的自觉行动，从而克服协同治理中常见的合力不足，是需要认真思考的现实问题。其次，如何在协调各方利益的基础上，实现长三角义务教育更好的、共同的发展，而不是违背帕累托最优原则，在牺牲某一方发展的基础上实现另一方的发展，从而增进协同各方的信任。最后，长三角一市三省各级人民政府，特别是各县级人民政府及其教育行政部门跨区域协同能力如何进一步提高。在义务教育“以县为主”管理体制下，县级人民政府及其教育行政部门的管理重心主要在县域内的统筹、协调、组织，很少涉及跨县域的协同问题，更少有涉及跨省域的县际协同问题。因此，县级政府的跨区域协同能力提升是长三角义务教育优质均衡发展协同治理面临的又一挑战。
（三）长三角义务教育优质均衡发展给协同治理提供新探索
长三角一体化发展上升为国家战略后，党中央对长三角未来发展的定位是成为全国发展强劲活跃增长极，成为区域一体化发展示范区，成为全国高质量发展引领区，成为新时代改革开放新高地。[5]为此，长三角理应成为义务教育优质均衡发展的先行区、示范区，探索积累跨行政区域义务教育优质均衡发展协同治理的新经验，形成聚集效应和增长极效应，带动、辐射其他区域义务教育优质均衡发展。经过长三角一市三省教育部门协同努力，《长三角教育现代化指标体系（试行）》（教发函[2021]57号）已经教育部印发，该指标体系包括了学习者全面发展、学校育人环境等6个共性一级指标和一市三省的教育特色指标，在“公共教育服务均等程度”二级指标下设有“义务教育优质均衡发展水平”的监测点。另外，在“学习者全面发展”一级指标下包括了“中小学生品德行为指数”“大中小学学生劳动技能水平”等11个监测点。尤为难能可贵的是，在“教育影响力”一级指标下设有“区域教育协同发展水平”二级指标，并在该二级指标下设立了“中小学优质课程资源共享覆盖率”“大中小学教师及管理人员交流人次”等4个监测点。这些都将为长三角义务教育优质均衡发展协同治理的探索提供实证支持和实践评估参考。
二、协同治理理论的一般分析框架
历经“政府治理”“社会治理”的“协同治理”或“公共治理”是善治理论的3.0版本。[2]“协同治理是全球化时代，由跨越组织、部门和空间边界的公共部门、市场组织、社会组织或个人相互协调合作，共同解决棘手公共问题的整个过程。”[7]有效、真实的协同具有目标一致、资源共享、互利互惠、责任共担、深度交互的特征。[7]协同治理具有公共性、跨部门、互动性、正式性、政府为主和动态性等六个方面的特征。[9]协同治理的基本要素和作用机理可总结为：协同治理主体一定是多元的；协同治理针对的是社会公共事务，目标是维护和实现社会公共利益；协同治理要运用多种公共性权威；协同治理需要依赖技术和法律制度的工具与手段、政策与方法等。[10]
协同治理分析模型在国外比较有代表性的有：Bryson模型、六维协同模型、公私协力运作模型以及SFIC模型等[9]，国内有学者在SFIC模型基础上提出了协同治理的综合分析模型，该综合模型包括外部环境、协同动因、协同引擎、协同行为、协同后果6个要素。[9]还有学者考虑教育活动的特殊性，在一般治理分析框架基础上，紧扣教育治理“多元共治”的本质特征，从共治、自治、元治三个维度，从政府、学校、班级（课堂）三个层面，绘制教育治理的全景图。[13]
目前，学界虽然对协同治理理论的概念和框架尚未达成共识，但概括起来主要包含以下几方面：一是追求多元主体共治；二是注重共享愿景和目标；三是强调治理方式的民主化和科学化；四是治理过程的自组织性。[14]本研究在借鉴协同治理理论内涵及其分析框架的研究基础上，结合教育治理活动特殊性及长三角区域教育协同发展的实践性，以协同治理主体、协同治理目标、协同治理方式、协同治理过程4个维度作为协同治理理论的一般分析框架。
（一）协同治理主体：多元共治和善治
治理的本质特征是多元主体参与的共同治理，即“多元共治”。[13]现代治理区别于传统管理的一个重要特征就是打破政府作为单一主体局限，重视市场、社会组织、公民个人等主体的主体性，体现对公共事务、公共问题的公共参与、公共治理。协同治理主张所有利益相关者共同参与，分工协作，实现对公共事务的共管共治。[16]协同治理倡导多元治理主体共同参与决策制定，并协同解决公共问题。[7]多元共治强调的是多个主体对涉及自身利益的事务共同治理。多个主体之间在纵向层级上可能具有垂直的领导与被领导关系，比如上级人民政府与下级人民政府之间、市场主体的企业总公司与分公司之间、行业协会的总部与分部之间、集团学校总校与分校之间；在横向领域上可能具有交叉、叠加、跨域等关系，比如围绕义务教育这个领域，同一层级的教育行政部门与政府其他行政部门之间，跨区域的不具有行政隶属关系的不同层级的政府部门之间，跨行政区划或同一行政区域内不具有隶属关系的市场主体之间、学校之间、教师之间等。可见，协同治理的多主体具有复杂性、多元性的特点，往往因协同的事项不同带来主体之间关系的复杂性不同。但多元主体在同一个层面和类别上是对等的、非排他的，具有共商事权。多元主体协商共治保证了不同治理主体之间的真正多元性，而不仅是数量上的增加。亦即围绕某一层面的具体公共事项，涉事主体之间具有相对独立自主的意思表达，免受直接的、其他协同主体的行政手段干预。
多元主体之间的协商共治只是协同治理的手段与路径，不是协同治理的目的，协同治理的目的应是以多元共治求善治。[18]对善治最一般的理解就是善的治理、好的治理，好的治理就是对治理对象（事务）的治理结果实现最大限度的善（公正），也即让所有利益相关主体获得最大限度的公共利益。协同治理的结果具有充盈性、普惠性和可持续性。这样的结果可能不是某个主体的最佳诉求，但一定是所有主体所能获得的最佳结果。善治既有以善而治的工具性要求（采取公正的手段），更有以治达善的价值追求（实现公正的价值）。为此，协同治理的主体多元性应服从服务于善治的工具性和价值性要求，凡是能够增加善治的过程或是能够提升善治结果的利益相关主体都应被平等吸纳到协同治理的主体阵容中来。同理，凡是不利于此的主体都可以剥夺或者限制其主体资格。
（二）协同治理目标：共享愿景和互利互惠
主体的活动都是带有目的性、价值性的，不同主体围绕某一关涉自身利益的事务能够自觉自愿走到一起的前提必然是能实现“各自所图”，即使是被动或者迫于外力要求走到一起的各主体也是带着“所图”。但是，不同主体的“所图”一般很难具有高度的一致性，这就需要每一个协同主体既要站在本位立场思考自身的利益最大化，也要跳出本位站在所涉事务关涉的众位、高位立场思考公共或共同利益最大化。为此，在某一具体事务治理中，每一个协同主体都需要在维护自身基本利益前提下，适度让出部分非基本利益给协同共同体组织，赋予协同共同体组织在维护每一协同主体基本利益前提下，最大限度扩大每一协同主体的基本利益，最大限度谋求更多更长远利益的统筹协调权力。
“公共服务均等化是区域协同治理的价值。”[19]义务教育是基本公共服务体系的重要内容，一定区域内义务教育协同治理的价值集中体现在基本公共教育服务均等化。这对于一定区域来说是利长远的民生工程，是各协同主体的共同愿景。但是，由于各协同主体的初始条件不同，这一共同愿景的实现对于各协同主体的影响也是不一样的，对于基础条件好的主体来说，可能会暂时限制甚至拉低其发展水平，对于基础条件差的主体来说，可能会有压力加大或优质资源单向流动的阵痛。为此，除了构建一个让协同各方都能认可的共同愿景外，还必须让协同各方能够在协同过程中不断获益，不能只是“诗和远方”，还需要眼前的“实惠”。无论合作还是竞争，对于区域治理而言，关键是要看其是否实现区域公共利益或目标。[20]协同各方主体在共享愿景的美好目标引领驱动下，阶段性地互利互惠，才能确保协同在可持续发展方向上行稳致远，并且进一步取得创造性、跨越式的突破。
（三）协同治理方式：民主化和科学化
协同治理更加强调通过建立沟通对话和协商机制，推动多元治理主体协商决策和形成共识而采取集体行动。[21]协同治理的实质是打破单一主体管理模式，避免单一的政府失灵或市场失灵，实现多元主体共商共治。因此，民主是必不可少的保障。一方面，没有民主不同主体不会走到一起，即使走到一起也只是数量上的“多元”，无法掩盖专制式“一言堂”带来的实质“一元”；另一方面，缺乏民主，不同主体的各自利益与诉求就难以充分表达，更难以寻求最大公约数，易导致各主体在协同过程中劲不往一处使，而是总想着分出一些力量干“私活”。民主的过程既是协同各方充分表达自己困难与诉求的过程，也是协同各方相互了解、相互理解的过程，更是协同各方凝聚共识、统一思想的过程。即使在凝聚的共识中没有最大限度照顾某一主体的诉求，在执行中也会减少该主体的相应阻力，因为尊重了该主体的意愿与诉求，只是为了更广泛、更高远的公共目标暂时不能完全照顾其诉求罢了。此时，民主诠释了“我尊重你说话的权利，虽然我不同意你的观点”的意蕴，体现了“精神上多数尊重少数，行动上少数服从多数”的行动逻辑。这样可避免民主可能的缺陷——轻视个人权利，容易制造“温和专制”。[22]
我们对于民主的向往，不仅在于民主可以让每一位参与者都能充分表达自己，还在于我们希望通过这样倾听“民意”来凝聚“公意”，并且这个“公意”符合科学性即“真”的要求。所以，在日常语境中，我们常把民主与科学联系在一起来讨论，民主确实是走向科学的重要路径，科学也提供了民主的价值取向。需要注意的是，无论理论上还是现实中，民主并不必然走向科学，因为民主是尽可能倾听多数人的意见，而“真理有时却掌握在少数人手里”；科学也并不必然成为某一民主实践的价值取向，因为这里的民主可能只是一个决策的方法，只问多少，不问对错。这样说明的意图不是要把民主与科学对立，而是希望不要简单地把民主与科学相等。为此，协同治理的方式既要民主的形式与保障，也要科学地引领与旨归，以民主通达科学，以科学凝聚更多“民意”，实现民主与科学的辩证统一。已有研究提出的“平等协商、共识决策的共同体治理模式”[23]和“基于区域协同治理的新型亚国家治理范式”[24]等都可以为民主与科学的协同治理方式提供有益借鉴。
（四）协同治理过程：各子系统的协同性和自组织的协调性
协同治理过程首先是相对于协同共同体这个大系统的各子系统即各主体之间的协同性问题。各子系统（主体）围绕各自的属性展开对话，在对话中不断建立信任，加大投入与努力，接受并逐步认同协同目标，取得阶段性协同成果，从而使各子系统的协同性正向加强；反之，则会反向消解。同时，各子系统内部还有子系统，这些子系统也存在协同性问题，以此既能在宏观层面，也能在微观层面构成一个新的或者拓展的协同结构系统。所以，所谓协同治理就是在开放系统中寻找有效治理结构的过程。[25]
对集体行为和自组织行为发生学的阐释就构成了协同学中的两个基本原理：支配原理和自组织原理。[25]相对于协同共同体的大系统，各个子系统以及各子系统的子系统往往具有独立自主性，自有系统、自成组织。因此，协同治理具有自组织的协调性。协同治理的各要素或子系统之间彼此相互依赖且关系复杂，自组织是特别适宜的协调方式。[27]在特定情境下，协同治理的各要素或子系统以其自身的运作逻辑和行动回应着现实情况的整体需要，并通过彼此之间的优化组合和协同调适，形成结构有序、功能完备的运行模式。[14]当然，对我国的区域教育协同治理不能只看到协同中“合作”的过程，更要看到“竞争”的动机和“协调”的设计，将三者融为一体，才能体现我国的制度优势。不能完全套用西方的区域合作治理理论来解释中国的区域协同过程，以免造成协同的“黑箱”。[13,20]比如，具体到教育领域，班级、学校是育人的重要组织，既有宏观教育规律的遵循，更有中微观教学规律和人才培养规律的遵守。所以，“教育治理要珍视通过自组织所形成的自发秩序”[23]。
三、基于协同治理理论的长三角义务教育优质均衡发展框架
基于协同治理理论一般分析框架，本研究重点从协同治理的主体、目标、方式、过程维度来分析长三角义务教育优质均衡发展框架。
（一）主体维度：政府主导与参加各方的积极性
协同治理主体是多元的，利益相关者都应参与到共治中来。长三角义务教育优质均衡发展的协同治理关涉政府（省、市、县三级人民政府，可能还有乡镇级人民政府）、义务教育阶段学校，提供义务教育服务的市场主体（如餐饮企业，物业管理企业，校外培训机构，学习资料经销商等）、社会组织（劳动、研学旅行等实践教学基地，留守儿童关爱之家，社区服务中心，第三方评估等）、教师、学生、家长等主体。可见，长三角义务教育优质均衡发展协同主体的数量、类别、层级比较复杂，简单笼统地说“多元共治”难有实践意义，必须对具体事项、具体问题进行具体分析。
首先，对各主体进行独自、静态分析。在政府层面，长三角义务教育协同治理整体被纳入沪苏浙皖一市三省教育协作框架协议和行动计划之中，负责部门是各省（市）教育行政部门，具体推进落实的是基础教育处、发展规划处等具体处室，具体对接、落实的是市、县级教育行政部门，以县级教育行政部门为主，而且也是以基础教育科室为具体牵头部门。在义务教育学校层面，涉及的学校有城与乡的学校、优质与薄弱的学校、A与B办学理念的学校、集团校与非集团校等。在市场主体层面，涉及的主体有提供不同义务教育产品服务的企业、提供单一产品服务企业与提供多种产品服务企业、仅为某一行政区企业与跨行政区集团企业或连锁企业、上市企业与非上市企业等。在社会组织层面，其主体的复杂性可以参照市场主体来理解。在教师、学生、家长等主体层面，其主体的复杂性可以参照义务教育学校层面来理解，此外，教师、学生、家长既有个体主体的理解，也有群体主体的理解，其复杂性更甚。
其次，对各主体的联系、动态进行分析。从上述长三角义务教育优质均衡发展协同主体的独立、静态分析就足以发现各协同主体的复杂性，倘若从联系、动态的角度来分析，这种复杂性更是加剧。“蝴蝶效应”的启示是看似没有空间、时间、逻辑联系的微小现象可能会引起一场较大的甚至灾难性的后果。参与主体任意一方的言行都非常有可能引起他方或多方的反应，这个反应可以是积极正向有利于协同治理的，也可以是消极负向有害于协同治理的。
最后，对各主体的思想、行为进行分析。独自静态、联系动态分析更多侧重于理论分析，真正到了各主体思想、行为实践层面，实际情况又会变得更加复杂。如长三角区域内各主体存在合作与竞争的关系，他们在区域一体化协同治理中具有相互矛盾的行为，进而形成所谓的“一体化悖论”[20]。他们既希望借助长三角义务教育优质均衡发展协同治理实现优质教育资源流入本行政区、本企业、本组织、本学校、本人，又不希望自己的优质资源流向或者稀释到其他主体。一个不能逃避的事实是，竞争依然是地方政府行为的本质和基本特征。[20]区域协同治理现实困境是“自发性合作”与“广泛存在的竞争”[18]，教育治理中因为多主体的共同参与，可能会导致低效和失序，甚至会带来治理的失败。因此，共治是一剂良药，但未必是“灵丹妙药”。[13]只有共治是不够的，参与共治的诸多主体中，须有一个主体承担起主要责任，引领治理走向善治。[18]对于长三角义务教育优质均衡发展协同治理来说，这个主体就是政府。政府在多方治理中应该发挥主导作用，扮演“元治理”的角色[22]，做好规划引领和制度设计，并在具体实践中对学校、教师、学生、家长的主体性充分尊重，特殊性充分考虑，积极性充分调动。
（二）目标维度：内涵式评价指标体系与外延式发展评价
目标是协同治理的价值聚焦和共同激励，长三角义务教育优质均衡发展协同治理的目标就是不断促进长三角地区义务教育优质均衡发展，全面实现义务教育高质量发展。具体而言，就是长三角义务教育在渐次达到教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》标准基础上，一方面在市域、省域、长三角等空间范围内不断扩大义务教育优质均衡覆盖面和覆盖层级；另一方面在教育部等六部门印发的《义务教育质量评价指南》引导下，办好每所学校、提升每位教师、教好每名学生，全面提高义务教育质量，努力培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。上述目标是长三角义务教育优质均衡发展协同治理的愿景，在理论上、定性分析上能够得到协同各方的认可，但是在目标具体落实过程中却因内涵与外延的对立统一产生协同困境。
可以说，长三角义务教育优质均衡发展协同治理目标的定性描述相对容易达成共识，现阶段也难以超越上述的基本描述。然而定性描述的目标若不通过科学、有效、可测量的指标体系来进行落实和监测评估，则定性目标就难以转化为具体的努力和行动。所以，制定与目标相适应的评价指标体系和监测评估办法是保障目标不断实现的重要保证。为此，就需要把目标的内涵、理念、原则、要求等一系列相对抽象的概念、原理转化为可测量、可观察、可调研的指标体系。以长三角义务教育优质均衡发展协同治理目标为例，有教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》《义务教育质量评价指标》等为代表的普遍意义上的评价指标体系参照，也有以《长三角教育现代化指标体系（试行）》为代表的区域性评价指标体系，还有上海、江苏、浙江、安徽等省、市地方性的义务教育优质均衡发展评价指标体系参照。这些评价指标体系的设计无一不是从义务教育优质均衡发展的时代内涵出发，基于优质均衡发展、为了优质均衡发展、实现优质均衡发展，符合科学性、有效性、可测性的要求，是实实在在的内涵式评价指标体系。这样的内涵式评价指标体系在建立和运用之初一定是利大于弊的，既把难以理解和操作的抽象定性描述变成可观、可测、可比的指标与数据，又能实质性地推动内涵式的发展。
当内涵式评价指标体系遇到锦标赛式竞争、资源配置硬挂钩、绩效考核问责、人员升迁挂钩等非客观、非理性看待情形时，也即内涵式评价指标体系承载了其本身不应承载的东西时，其本身会变成功利性工具，从而异化为外延式发展评价。此时，内涵式评价指标体系就从初始阶段的利大于弊滑入弊大于利的尴尬境地。这一点在过往义务教育甚或教育发展的各种评价指标实施中都有不同程度的体现。特别是在大数据、信息化时代，评价结果的无障碍流通、知晓，过度解读、挂钩，迫使有关主体特别是政府部门、学校、教师采取一些迎合、趋媚的策略，出现了一些过度的教育消费、虚假的繁荣，没有内涵发展的增长等“虚胖”现象。若是这样，保驾护航长三角义务教育优质均衡发展协同治理目标实现的各项内涵式评价指标体系极有可能变成加剧长三角义务教育优质均衡外延式发展的“催化剂”。
（三）方式维度：民主与科学的价值及其限度
长三角义务教育优质均衡发展协同治理的方式比较重视民主化与科学化，在省级政府层面由一市三省轮值承办长三角教育一体化发展会议，目前已经举办12届，一市三省分管教育工作的副省（市）长，省（市）教育厅（教委）主要负责同志、有关处室负责同志参会每届会议，并通过圆桌会议进行会商，签署有关方案、行动计划和协作项目等。虽然会期很短，但是几乎所有协作事项的酝酿、沟通、达成共识等都是在会前完成的，由省级教育行政部门相关处室牵头经过多轮次、多方人员的沟通与协商，直至达成共识，并各自上报本省（市）教育行政部门或政府领导，待确认后才落实到会议中的有关议程。这个过程中的民主性与决策的科学化程度是比较高的。在市、县级政府层面，长三角义务教育优质均衡发展协同治理方式的民主性与科学性相较于省级政府层面，具有同质性和基本参照性，只是在民主的形式与程序方面更具有灵活性，在科学的权威性与严谨性方面更具有地方性。相比于政府，市场主体、社会组织在民主性与科学性方面也比较重视，但在民主性方面因其自组织的需求等原因更注重“民意”的数量，在科学性方面因其服务对象的可接受性等因素影响更注重受众的信赖性。相比于政府、市场、社会，义务教育学校因其组织类主体的终端性（最后一公里），其对民主与科学也非常重视，但在贯彻落实有关政策方面，民主具有程序与实体双重性，科学具有形式与实在两面性。相比于上述组织类主体，学生、教师、家长等个体主体在民主性方面具有跟风与固执的两端性，在科学性方面具有迷信与不信的两极性。总之，在长三角义务教育优质均衡发展协同治理方式维度，各类别主体、同一类别不同层级主体都尽可能采取民主与科学的方式，释放民主与科学在协同治理中凝聚共识、有效行动的价值。
长三角义务教育优质均衡发展协同治理各主体在协同方式维度应尽可能发挥民主与科学的积极价值，但又因民主与科学自身固有的缺陷和使用的限度，加上各主体客观驾驭能力和主观尊重态度的不同，使得民主与科学的协同方式并非总是具有积极意义。民主制度的固有缺陷有三：轻视个人权利，容易制造“温和专制”；趋附时尚，可能降低政策水平；争执不已，可能造成效率损耗。[13]民主制度的三个固有缺陷在长三角义务教育优质均衡发展协同治理方式维度上也在不同层面、不同程度地存在。比如，在政府、义务学校层面的决策容易轻视学生、教师、家长等个人权利；在市场、社会组织层面容易迎合大众，趋附时尚，降低政策水平；在同级不同主体层面，因各不相让，争执不已，造成效率损耗。科学特别是自然科学语境下的科学，其具有可量化、可实验、可重复验证、确定性甚至唯一性等特征，在“教育”这样一个极具人文性、社会性的实践活动领域往往表现出的一系列适用困境。长三角义务教育优质均衡发展协同治理的科学性，一方面要表现在科学评价标准和评价指标体系的建立与动态调整上，但要警惕“科学至上”和克服“唯数据”主义，做到客观、理性分析和综合、人文应用；另一方面要表现在对教育发展规律和人才成长、培养规律的遵循上，但要防止“空喊口号”和“心浮气躁”，做到内化于心和踏实坚守。
（四）过程维度：外部规制与自组织性
明确的主体及其责任，共识的目标及其分享，民主科学的方式及其改进是保障过程按设计顺利进行的重要基础和决定性因素。然而，这一切的具备并不必然带来过程的顺利。事实上，协同治理最关键、也最难控制的就是协同过程。因为，协同治理的所有要素最终都要在“过程”相互作用，本来看似不冲突的两个主体可能因为“过程”的实战性而引发冲突；反之，两个冲突的主体也可能在“过程”中握手言和。两个不太关联的要素由于“过程”可能紧密相连；反之，两个紧密联系的要素也可能经历“过程”后而分道扬镳。清晰的、近在眼前的目标可能因“过程”变得模糊而遥远；反之，模糊的、遥远的目标可能因“过程”变得清晰而可得。正是“实践出真知”“实践是检验真理的唯一标准”“说一千道一万不如做一次试试看”等话语道出的朴素道理。
长三角义务教育优质均衡发展协同治理过程，因涉及的空间范围广、行政区划与层级多、参与主体多、公共利益多、政策方案多等，呈现出复杂性、不确定性和系统性。协同治理过程之所以最为关键，是因为所有协同主体与要素要在此“过程”中交汇，好比神经中枢；之所以最难控制，是因为所有力量要在此“过程”中竞争又合作，好比瞬息万变的战场。理论上假设“只要政府引导，社会就必然协同，公民就会参与，协同治理就会有为有效”是缺乏现实基础的。[20]长三角义务教育优质均衡发展协同治理的过程是一个外部规则引导、规制和各协同主体自组织性的相辅相成、相互制约、互动共生的过程。
长三角义务教育优质均衡发展协同治理一般不会自发形成，最理想的状态也只是各协同主体在现实的困难和未来目标的实现面前自觉认识到自身力量的局限性，需要其他主体的协同，从而自觉地走到一起协同起来。其实这种看似自觉的协同也会带有无奈和被动的因素，只不过是主体自身化被动为主动。事实上，即使是这样自觉式的协同在当下社会快节奏、多变化、日益复杂的背景下也是小概率事件，很多时候还没有等到这种自觉式协同到来，情况就已变得非常糟糕，不得不借助外部力量进行干预。所以，长三角义务教育优质均衡发展协同治理大概率是靠外部力量推进的，需要外部力量的引导与规制，特别是长三角地区省级政府的顶层设计和县级政府的推动落实。因为，长三角义务教育优质均衡发展协同治理的自觉模式难以等到，或者是根本等不起。
当然，长三角义务教育优质均衡发展协同治理的每一个协同主体都具有相对的独立性，多数不具有隶属关系，仅靠外部力量推动是不够的，必须尊重和调动各协同主体的自组织性。即使是外部力量也需要在尊重各协同主体自组织性基础上才能更好地发挥其推动作用。每一级政府及其教育行政部门，特别是不同行政区划内的政府及其教育行政部门，每一个市场主体，每一个社会组织，每一所义务教育学校等组织类主体都有其自组织性，都有其内在的运行逻辑和行事规则、惯习，带有很强的自我惯性和保护性，一般不会轻易受到外部规则的改变，即使改变也多是渐进式的。更何况，迫于外部强势力量的规制，组织行为可能很快改变，但组织思维定式和文化心理却不会一时改变或者根本就无法改变。每一位教师、学生、家长等个体类主体，相比于组织的自组织性可能更加“自我性”，外部规制的影响更是艰难。因此，长三角义务教育优质均衡发展协同治理的过程维度，必须是外部力量引导、规制与各协同主体自组织性（自主性）的辩证统一，以外部力量唤醒、催生、引导主体的自组织性，以主体的自组织性促进、改善、重构外部规制力量。
四、推动长三角义务教育优质均衡发展协同治理的具体建议
长三角义务教育优质均衡发展协同治理虽取得阶段性成效，但任重而道远，需要在提高协同主体的协同能力，破解协同的合力困境，克服协同中的信任危机，平衡协同各方的利益等方面作出进一步努力，实现协同治理的良性发展。
（一）提高协同主体的协同能力
协同由三个因素共同构成：协调、竞争与合作。而协调的作用在于解决因激励不相容产生的无序竞争与合作。协同并非等于单一合作行动，而是由上级政府的协调行动、代理人之间的竞争行为及其合作行动共同组成的整体活动。我国区域治理中的协同应是协调下的有序竞争和合作。协调的作用是使合作和竞争变得更有序、更有效。[20]所以，长三角义务教育优质均衡发展的不断推进，需要不断提高协同主体的协同能力。常言道，“事在人为”，人的因素是最活跃、最革命、最具希望力的因素，人常常可以创造奇迹。如前所述，长三角义务教育优质均衡发展协同治理主体的协同能力主要包括协调、竞争和合作的能力。这三种能力是耦合式的，不可孤立、分割，协调能力集中体现在对竞争与合作有序性的平衡上，确保公平竞争和真诚合作，使得竞争与合作在促进长三角义务教育优质均衡发展的轨道上保持适度张力；竞争能力集中体现在对协调与合作有序性的激励上，确保协调可能和愿意合作；合作能力集中体现在对协调与竞争有序性的保障上，确保协调的基础和竞争的良性。就长三角义务教育优质均衡发展而言，合作和竞争都是手段，它们只是在不同的情景下使用的策略，不能一味地强调合作与竞争之间非此即彼的关系[20]，更不能忽视平衡两者关系的“协调”。协同能力不是自然或天赋的，是需要培养的，协同治理主体协同能力培养的缺乏，这是协同治理“合作不成”的关键起因。[41]提高长三角义务教育优质均衡发展协同治理主体的协同能力就是要在协同治理实践中不断提升每一个协同主体的协调能力、竞争能力和合作能力。能力的提高是基于问题的解决，协同能力的提升就是需要在解决协同治理过程中遇到的具体的问题中得到实现。
（二）破解协同的合力困境
对于社会“公益性事务”，通常一种想当然的假设认为，生活在共同体中的人们会形成共同利益，并为实现这个共同利益而采取集体行动。然而，社会生活中常见的现象是，要么总是有人自图便利，自行采取有利于自己的行动；要么等候别人行动，自我采取“搭便车”的机会主义行动。[42]长三角义务教育优质均衡发展协同治理也是存在合力困境的，所有的协同主体并非保持协调一致性，劲往一处使。常有的现象是有主体使劲大，有主体使劲小；有主体只在对己有利的时刻或地方使劲；有主体开始甚至自始至终都不使劲，企图“坐享其成”“搭便车”；也不乏主体毫无章法乱使劲，抑或使坏劲。亚里士多德曾经指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀自己的所有，而忽视公共的事物。对公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少相关的事物。”[42]奥尔森也指出：“除非一个集团中人数很少，或者存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，否则有理性寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的集团的利益。”[42]所以，“理性人”与“自由选择”构成了公共危机。因此，克服公共危机的出路只有两条，要么改变“理性人”，使其变成“非理性人”；要么改变选择条件，使“理性人”不能自由选择。[42]为此，长三角义务教育优质均衡发展协同治理要破解合力困境，可以有两条思路：一是加强各协同主体的长三角一体化发展（包括教育一体化发展）的区域认同感和归属感，增进各主体对长三角义务教育优质均衡发展的责任感和凝聚力，改变“理性人”的思想认识，让各主体之间增进互利互惠行为，放弃自私自利行为。二是完善制度设计，控制“理性人”的行为选择，一方面通过禁止性、惩罚性制度或政策，约束各主体做出伤害或阻碍协同发展的行为；另一方面通过奖励性、扶持性制度或政策，激励各主体做出有益于协同发展的行为。当然，上述两条思路在实践中可以叠加使用。
（三）克服协同中的信任危机
乡土社会是一个“无法”但却“有序”的社会，因为乡土社会是“礼治”之下的熟人社会。熟人社会好管理，其原因就在于，熟人社会创造了社会信任。[16]信任通常被视为影响合作治理有效性的正面因素，区域协同治理的多中心、多层次、多领域、多元参与中存在的问题，往往就是由于权力和信任纠结在一起而导致的。[47]长三角义务教育优质均衡发展协同治理过程中各主体间的信任非常重要，有了信任前述的合力困境也可以破解，没有信任或者信任不足，会影响协同治理成效，甚至破坏整个协同治理。长三角义务教育优质均衡发展各协同主体间信任的建立，一方面可以通过诸如签订协议、合同等正式的、带有法律约束力的文本，获得制度性信任；另一方面也可以通过“日久见人心”式的交往、协作，获得心理上的信任。心理信任更具有感染性和持久性，因而也更能催生各主体协同的内在动力，更有利于协同治理推进。但心理信任很难建立，不仅因为时间上周期长、见效慢，还有当下一些不良社会风气所引发的人与人之间的信任危机的原因。为此，我们可以采用微小胜利策略[47]来建立起长期的信任关系。此外，在长三角义务教育优质均衡发展协同治理中，要尽可能运用非强制性权力来建立并增进信任关系，应尽力避免权力（行政手段）的过度使用或对其他主体的盲目信任。
（四）实现协同各方的利益平衡
区域内不同地方间行政级别和政策地位的差距，可能导致区域协同治理的公平性困境[23]，特别是对于协同治理中处在相对弱势地位的主体来说，往往会因为协同而承担更多的改革成本，收获较少的改革收益，尤其是在协同起步阶段的时候。比如长三角义务教育优质均衡发展协同治理在早期阶段，若不采取一些保护性、补偿性、倾向性政策举措。随着一市三省行政壁垒的不断打破，人才流动一体化、资源配置一体化等极有可能带来省际和省内不同地方之间义务教育优秀师资、其他优质义务教育资源的单向顺向流动，使得本来就不发达的地方承担了更多的改革成本和风险，可谓是“雪上加霜”。与此相应，长三角发达省份和发达地区，又因一体化发展的政策加持，地区“虹吸”效应更加明显，收获了更多的改革“红利”，可谓是“锦上添花”。这样长三角义务教育优质均衡发展协同治理各方的利益就不平衡，出现了“马太效应”。这样就会降低相对弱势地区的协同积极性，增加协同过程中的不信任危机，产生协同合力困境，影响协同治理目标的实现。为此，长三角义务教育优质均衡发展协同治理，一方面，需要在协同治理制度设计时充分考虑到协同各方起始条件的不一，在朝向共同目标迈进的过程中，把一般性与特殊性，共同性与差异性，长远性与阶段性等有机结合起来，对于起始条件不利地区、学校、群体、个体等给予必要的阶段性保护性举措和适当的补偿性、倾斜性政策，从而稳定、持续、健康地推进长三角义务教育优质均衡发展。另一方面，采取多元复合供给模式满足协同各方主体的多样化需求。治理绩效取决于制度供给，政府并非制度的唯一供给者，制度供给并不以统一化或多元化为目标，而是以有效满足社会需求为目的。[42]长三角义务教育优质均衡发展协同各方的长远利益或者说终极目标是一致的，但是协同的不同阶段，各协同主体的利益诉求肯定有着不同，如何采取多元复合的制度供给模式，有效满足政府、市场、社会、学校、教师、学生、家长等不同主体的合理需求是推进协同治理良性发展的重要课题。
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编辑：罗添 校对：唐菁莲 预审：施羽晗 终审：聂竹明
